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山东省土地增减挂关于畅通投融资渠道的相关探索
2019-12-03 特色小镇研究院  搜狐 审核人:   (点击: )
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近年来,山东省各地在破解资金投入、畅通融资渠道方面,进行了一些有益探索。

一是将挂钩指标增值收益返还。按照土地征收、“招拍挂”等程序,政府将建新区确定给土地受让人,并收取土地出让价款,将土地出让价款的增值部分返还给增减挂钩项目区,用于旧村拆迁和新型社区、公共基础设施建设。

该做法是目前增减挂钩资金筹措的主要途径。但在经济发展新常态下,建设项目用地需求不足,增值收益返还乏力。此外,增减挂钩收益多是一次性返还到增减挂钩项目区,而农村未来的发展缺乏足够的资金支持。

二是探索政府和社会资本的合作。该做法采用政府和社会资本合作,社会资本与增减挂钩项目融合,除解决资金难题外,还将新型社区规划设计、工程施工等交给专业企业实施。这种方式将政府从资金筹措和工程建设中解脱出来,专心搞好土地利用规划、项目监督监管和群众工作。待项目完成后,产生的挂钩指标按照合作协议约定的比例由政府和企业分配使用。

实践中发现,增减挂钩PPP模式融资存在两个主要问题:一是合作伙伴须有较强的资金实力和融资能力以及较强的责任感,而目前这类企业较少;二是合作风险和收益的不可预见性较高。

三是探索组建多方融资平台。该做法是指政府注册资金成立国有控股公司,搭建增减挂钩融资平台,并引入银行资本和社会资本,通过“先存地、后变现”的方式运作。项目完成后,通过流转节余指标回笼资金。组建融资平台的优势在吸引社会资本参与、解决资金筹措难问题的同时,又有了政府的参与和担保。

这种模式比较安全、风险较小、便于操作,但受当前国家的政策限制较大。一是目前国家为了限制地方债务,对融资平台限制较多,融资难度很大;二是产生的节余指标在流转使用中仍有一定限制。

整合涉农建设资金,建立增减挂钩项目政府引导基金。建议在增减挂钩项目实施过程中,按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、捆绑使用、各记其功”的原则,以增减挂钩土地增值收益为主,将县级行政区域内涉及农村新型社区建设的基础设施、公益设施及农业农村、社会事业等方面的财政资金进行整合。市、县级政府是增减挂钩项目的实施主体,应探索按照政府引导、市场运作的原则,建立市、县增减挂钩项目政府引导基金。建议实行基金市场化运作、滚动发展、封闭运行,逐渐形成“市县联合”投融资机制,破解资金瓶颈。

改进PPP模式融资机制。一是探索补充合作收益的有效实现形式。鼓励合作双方在符合法律规定条件下,探索对新社区建设开发、流转复垦土地发展农业规模经营等收益作为合作收益的有效补充,扩大收益合作空间。也可在尊重农民意愿的前提下,以文化广场、街道冠名等方式,引导社会团体和工商资本参与相关挂钩项目建设。二是建立风险防控机制,对投资企业和政府实行“双管约束”。一方面应对企业资金实力进行有效评估,防止资金中断引起增减挂钩项目烂尾;另一方面要与县、乡(镇)政府签订增减挂钩项目实施协议并明确政府主导地位,避免因政府换届等因素影响增减挂钩项目的进程。

探索和规范增减挂钩指标融资办法。根据《进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》,允许省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域内或市域内流转使用。在流转过程中,应不断探索和规范增减挂钩指标融资方法,有序推进增减挂钩指标合理流转使用。一是鼓励商业、住宅等经营性用地尽量使用增减挂钩指标,或者在安排建设项目时,探索增减挂钩指标与年度计划指标的配比使用。二是流转协商定价。考虑到增减挂钩指标的成本和增值收益,政府应拟定县域内增减挂钩指标流转指导价格。流转双方根据增减挂钩指标流转指导价格协商确定增减挂钩指标流转,避免价格过低或过高影响流转市场行情。

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